随著(zhe)2024年的到來，中國(guó)分稅制改革迎來30周年。
1994年1月1日，國(guó)務院發(fā)布的《關于實行分稅制财政管理體制的決定》正式實行，意味著(zhe)中國(guó)财政體制從“分竈吃飯”走向(xiàng)分稅制。分稅制改革也被認爲是中國(guó)後(hòu)來數十年經(jīng)濟高速增長(cháng)的制度基礎之一。
站在分稅制改革30周年這(zhè)一重要節點上，中央經(jīng)濟工作會(huì)議提出，要謀劃新一輪财稅體制改革。
中國(guó)财政學(xué)會(huì)副秘書長(cháng)馮俏彬在接受澎湃新聞采訪時(shí)用“馬前卒”來形容财稅改革的重要作用。她表示，1994年的分稅制改革實際上是調動地方政府的積極性。如果把市場經(jīng)濟的改革理解爲一個不斷釋放微觀主體積極性、創造性的過(guò)程，财政體制在其中始終起(qǐ)著(zhe)核心和樞紐的作用。
分稅制改革解決了哪些問題？爲何要在當前謀劃新一輪财稅改革？新一輪财稅改革又該如何展開(kāi)？
調動了地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性
馮俏彬表示，中國(guó)1978年啓動改革開(kāi)放後(hòu)一段時(shí)間，主要通過(guò)放權、經(jīng)濟利益的調整來激活微觀主體活力，農村和企業改革中使用的承包制改革邏輯後(hòu)來延伸到政府的财政關系中，這(zhè)是當時(shí)實行的“分竈吃飯”财政體制。但到了1994年前後(hòu)，中央财政變得非常困難、甚至出現中央向(xiàng)地方借錢的怪事(shì)。“當時(shí)改革的目标是提高兩(liǎng)個比重——中央财政收入占全國(guó)财政收入的比重、财政收入占GDP的比重。”
“分稅制推出以後(hòu)效果非常好(hǎo)，不僅達到提升兩(liǎng)個比重的目的，而且調動了地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性，爲此後(hòu)幾十年中國(guó)經(jīng)濟的快速發(fā)展奠定了制度基礎。”馮俏彬指出，分稅制的核心包括“三駕馬車”，一是中央與地方事(shì)權劃分，二是中央與地方收入劃分，三是轉移支付制度，三者之間相互聯系，相互支持，力圖創制出一個規範、穩定、能(néng)極大地調動地方政府積極性的中央地方财政體制。
粵開(kāi)證券首席經(jīng)濟學(xué)家、研究院院長(cháng)羅志恒認爲，分稅制改革集中了中央财力，有力提高了中央宏觀調控能(néng)力；同時(shí)，建立了稅收返還(hái)和轉移支付制度，有效地降低了區域财力差距，助力推動區域均衡發(fā)展和區域基本公共服務均等化；此外，配套的稅收制度改革等理順了政府與市場關系，維護了統一大市場，避免了區域分割；初步理順了中央和地方關系，穩定了中央和地方的預期，從形形色色的包幹制進(jìn)入到穩定的中央地方關系階段。
回看30年，分稅制财政體制本身也在不斷發(fā)展、完善，以解決不同時(shí)期經(jīng)濟社會(huì)的不同問題。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院财政稅收研究中心主任、研究員楊志勇指出，十八屆三中全會(huì)以來的深化财稅體制改革，按照建立現代财稅體制的目标要求，預算管理制度、稅收制度、政府間财政關系都(dōu)有不同程度的進(jìn)展，适應了新時(shí)代發(fā)展的需要。
馮俏彬特别指出，近年來中央和地方政府在事(shì)權和支出責任劃分方面(miàn)有了較大的進(jìn)步，“有十幾個領域都(dōu)出台了中央與地方的事(shì)權和支出責任的劃分清單，這(zhè)不管在學(xué)界還(hái)是實務界，大家都(dōu)是比較肯定的。”
新形勢呼喚新一輪财稅體制改革
近年來，中國(guó)經(jīng)濟由高速增長(cháng)轉向(xiàng)高質量發(fā)展，财政收入也告别高速增長(cháng)，加之房地産市場低迷、大規模減稅降費，地方财政收入增長(cháng)乏力，但與此同時(shí)，财政支出持續增加，地方政府收支矛盾加劇，一些地方政府面(miàn)臨債務風險。
馮俏彬表示，新一輪财稅體制改革要突出問題導向(xiàng)，要關注近年來财稅領域和經(jīng)濟層面(miàn)的突出問題，前者主要包括中央對(duì)地方轉移支付規模過(guò)大、地方财政困難、地方政府性債務三方面(miàn)問題。她特别提出，地方财政困難應當是啓動新一輪财稅改革最直接的引線。
在經(jīng)濟層面(miàn)，馮俏彬認爲存在五個方面(miàn)的突出問題：經(jīng)濟面(miàn)臨持續下行壓力，地方激勵不足，地方政府間過(guò)度競争、内卷式招商，如何讓消費真正成(chéng)爲經(jīng)濟發(fā)展的基礎性力量，如何适應并促進(jìn)數字經(jīng)濟發(fā)展。“關于數字經(jīng)濟的影響尤其需要關注的是數字經(jīng)濟的虹吸效應，大量消費從偏僻的中西部地區吸引到數字經(jīng)濟注冊比較多的東南沿海地區，這(zhè)帶來中西部地區的稅源流失。對(duì)于這(zhè)一問題，地方的反映比較強烈。”
“謀劃新一輪财稅改革要超出财政本身，從經(jīng)濟或者當前推動經(jīng)濟轉型升級、高質量發(fā)展這(zhè)一首要任務出發(fā)，看其對(duì)财稅體制改革提出了什麼(me)樣的新要求，要在前瞻視野下謀劃新一輪财稅體制改革，這(zhè)具有更加重大的現實意義。”馮俏彬說(shuō)道(dào)。
鍾輝勇認爲，新一輪财稅體制改革需要解決的問題包括，優化财政支出結構，提高公共支出的效率和透明度，确保财政資金更加注重投入到教育、醫療、社會(huì)保障等民生領域；增強地方财政可持續性，解決地方政府過(guò)度依賴土地财政的問題，探索更加多元和可持續的地方财政收入來源；應對(duì)潛在的财政風險，包括地方政府債務管理、防範和化解财政風險，确保财政的長(cháng)期穩定。
新一輪财稅改革如何開(kāi)展
在受訪專家看來，新一輪财稅體制改革毫無疑問要堅持分稅制基本框架，改革是在此基礎上進(jìn)一步完善。
馮俏彬認爲，改革的主線是進(jìn)一步完善分稅制，重點應當集中于财政體制，即中央和地方的财政關系問題。
“對(duì)于任何一個大國(guó)來說(shuō)，隻要實行市場經(jīng)濟，分稅制是常用的财政管理體制。”楊志勇表示，新一輪改革需要保留現行體制的合理成(chéng)分，并在此基礎上設計具體改革方案。
楊志勇認爲，進(jìn)一步完善分稅體制的關鍵是如何健全地方稅體系。需要重新認識地方稅，隻要是稅收收入歸地方政府支配的稅收收入，就(jiù)應該算地方稅，健全地方稅體系也應該在此基礎上進(jìn)行。未來地方稅體系的健全還(hái)取決于稅制改革的進(jìn)展。有什麼(me)樣的稅制，就(jiù)會(huì)有什麼(me)樣的分稅體制與之相對(duì)應。
健全地方稅體系，是當下讨論較多的改革方向(xiàng)之一。羅志恒認爲，要更加務實地構建基于共享稅爲主體的地方稅收體系而非地方稅種(zhǒng)體系，由于地方失去了營業稅這(zhè)個主體稅種(zhǒng)，地方收入的主要構成(chéng)是增值稅、企業所得稅和個人所得稅的共享稅，因此對(duì)于構建地方稅種(zhǒng)體系産生了較大沖擊；與其陷入地方稅種(zhǒng)體系中，不如更加務實地構建地方稅收體系，即以共享稅爲主，能(néng)夠實現中央地方收益共享、風險共擔。
政府與市場的關系、中央和地方政府的事(shì)權和支出責任劃分，是另一項關注重點。羅志恒指出，近年來财政形勢的核心症結在于有限财力與無限支出責任的矛盾，這(zhè)一定程度上源于政府與市場的邊界越發(fā)不清晰，政府的兜底責任越發(fā)增加，具體體現爲經(jīng)濟社會(huì)風險财政化，包括房地産風險财政化、金融風險财政化、社會(huì)風險财政化、超前承諾财政化等。因此，需要厘清政府與市場關系，界定政府職責與規模；深化中央與地方财政體制改革，逐步上收事(shì)權和支出責任至中央政府，減輕地方政府支出責任和财政壓力，地方政府既無能(néng)力、也無動力辦好(hǎo)外部性強的事(shì)權，逐步做實公共安全、食品藥品監管、養老保險等事(shì)權的垂直管理和部門實體化。
如何進(jìn)一步完善轉移支付，是新一輪改革要解決的另一重要問題。當前，中央對(duì)地方轉移支付規模過(guò)大，且每年都(dōu)在快速增加，趨勢難以持續。
楊志勇強調，轉移支付不隻是簡單地中央給地方财政資金，更重要的是應該确立起(qǐ)一套能(néng)夠充分調動中央和地方兩(liǎng)個積極性的轉移支付體制。中央對(duì)地方轉移支付過(guò)多，容易滋生地方等、靠、要等問題，不利于地方積極性的發(fā)揮。地方所獲得的轉移支付不足，同樣不利于地方。
“改革可能(néng)面(miàn)臨很多挑戰，包括政策制定的複雜性、利益協調、以及确保改革的平穩實施等。”鍾輝勇說(shuō)。
馮俏彬提醒，新一輪改革需要回顧過(guò)去，重溫曆史，例如，2015年前後(hòu)中央緻力于規範地方政府招商引資行爲，包括取消地方性稅收優惠和财政補貼，這(zhè)一政策在推行中面(miàn)臨很大阻力，最終落實效果不佳。“對(duì)于這(zhè)類政策可以重新加以關注。”
